国企改革，进入以管资本为主的时代
“进入新时代，党中央、国务院更加注重国企改革顶层设计，建立和形成了“1+N”政策文件体系，以“管资本”为主推进国资委职能转变是其中的重要内容。党的十八大正式揭开了新一轮国企改革的序幕，国企改革正式进入以管资本为主的新时代。”
来源：光明日报
作者：张运洲（国网能源研究院有限公司董事长、党委书记）；
张勇（国网能源研究院有限公司管理咨询研究所所长）
国企改革一直是我国经济体制改革的核心内容。历经40年的不断实践和持续探索，国有企业成绩斐然，全面完成了公司制改制，现代企业制度更加完善，法人治理结构更加健全，管理机制更加合理；历史遗留问题也逐步得到解决，国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，成功实现了从计划经济体制下的传统国企到社会主义市场经济体制下的新国企的历史性转变。党的十八大正式揭开了新一轮国企改革的序幕，国企改革正式进入以管资本为主的新时代。
01
国企改革不断创新全面深化
1978年以来，经过长期改革发展，大多数国有企业已经从计划经济体制下的传统国营企业转变为社会主义市场经济体制下的现代企业，国企改革大致经历了四个阶段：
“管理机制创新”阶段。1978年，改革开放的大门刚刚打开，这一历史时期国企改革的基本思路是对企业放权让利，让企业拥有更多的经营自主权。沿着这一思路，国企改革开始探索企业所有权和经营权相分离，通过放权让利、利改税、拨改贷等举措，力求使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。
“企业制度创新”阶段。上世纪90年代初，明确计划与市场的关系、建立现代企业制度成为这一时期国企改革的主要思路。后续通过完善国有经济布局、加大结构战略性调整，初步解决了国有经济部门如何适应市场竞争的问题，大大改善了国有经济涉及面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的不利局面。
“监管体制创新”阶段。进入新世纪，国企改革的步调侧重点转向国有资产管理体制改革。国务院国有资产监督管理委员会挂牌成立，以国有资产管理体制改革推动国有企业改革，由国资委统一行使国有企业监督管理职权，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下等问题。
“全面深化创新”阶段。伴随着我国经济步入转型升级新阶段，国企改革由此进入监管、产权、经营管理等多层次齐头并进的全面深化创新阶段，并开始以管资本为主加强国有资产监管，有助于真正实现政企分开、政资分开，也有助于国有企业建立健全现代企业制度，将进一步增强国有经济活力、控制力和影响力。
02
向以管资本为主转换
进入新时代，党中央、国务院更加注重国企改革顶层设计，建立和形成了“1+N”政策文件体系，以“管资本”为主推进国资委职能转变是其中的重要内容。总体来看，以“管资本”为主转换国有资本监管职能具有以下四个特点：
一是通过成立“两类公司”和保留一批产业集团，进一步推动实现政企分开、政资分开。以管资本为主改革国有资本授权经营体制，具体路径是通过改组组建国有资本投资、国有资本运营公司，以及继续保留一批国有企业产业集团，充分发挥“两类公司”和产业集团在产业经营、投融资、资本运作等方面的功能，进一步提高国有资本配置和运营效率，加快推动实现政企分开、政资分开，真正确立国有企业的市场主体地位。
二是进一步明确了中央企业结构调整与重组路线，中央企业重组速度不断加快。中央企业重组立足形成一批具有创新能力和国际竞争力的世界一流跨国公司，通过实现“四个一批”，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”，不断优化中央企业产业结构。截至目前，共完成了20组38家企业的重组，取得了良好效果。
三是通过转变国资监管职能，进一步加强向国有企业的放权、授权力度。国资监管部门大力推动以管资本为主转换国有资本监管职能，进一步精简43项监管事项，其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项，标志着国资监管机构将进一步科学界定国有资产出资人监管的边界，更加突出强化管资本职能，不再直接管理企业的具体经营行为，将有助于充分激发企业的活力和创造力。
四是通过构建国有资产交易监管制度体系，充分保障国有资产保值增值。当前已经形成覆盖非上市公司国有产权和上市公司国有股权的企业国有资产交易监管制度体系。国家出资企业产权转让、增资、资产转让等国有资产交易行为得以准确界定，纳入国有资产交易监管的企业范围、具体监管要求等也进一步得以明确，从而能够有效规范和促进企业国有资产运作，充分保证国有资产保值增值。
以管资本为主要求监管好国有资本，进一步要求国有企业加强防范国有资产流失；加快建立市场经营主体，充分激发和释放经营活力；切实有效发挥国有企业在关键行业和重要产业领域的影响力和带动力。
03
更好推进新一轮国企改革
深化国有企业混合所有制改革，不断放大国有资本功能。一方面，将混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，坚持宜控则控、宜参则参原则，面向国有企业各层级，针对国有企业下属各类型企业，积极引入民营资本、外资、基金等各类非公战略投资者，稳妥推进混合所有制改革。另一方面，用好国有企业集团对其内部国有股东所持有的上市公司股份流转、中央企业对其子企业股权激励方案等的审批权限，充分利用上市平台深化混合所有制改革。通过充分借助资本市场实施并购重组、产权转让、员工持股、整体上市等，改善国有企业资本结构，提升国有资本经营效率。
抓住放权和授权有利契机，持续优化国有企业集团管控模式。国有企业依据放权和授权事项优化集团管控模式，充分考虑下属企业需求和特点，分类管理、分类发展，研究制定差异化的管控目标、管控重点和管控措施。对监管类业务，坚持管资本与管企业并重，适当偏重运营型管控；对竞争类业务，以战略管控和财务管控模式为主，放管结合，充分落实董事会职权，适度下放战略规划制定、资本运作、选人用人、业绩考核等权限，充分保证企业自主经营权。
加快推进国有企业内部产业结构调整，深化内部业务板块专业化重组。一方面，明确产业定位，将优势资源向内部优势企业和主业集中的同时，加大科技创新和产业投资力度，大力推进产业结构调整和产品升级换代。另一方面，充分顺应市场发展趋势，进一步厘清企业经营范围和业务板块，积极推进同质业务整合，减少同业竞争。
建立健全国有企业内部资产监管机制，有效防范国有资产流失。一是做好监督，发挥股东大会的资产监督职能，由股东大会有效执行对董事会决议程序和内容的监督职权。二是科学决策，充分发挥董事会决策核心作用，尤其是发挥风险控制专业委员会在重大投融资决策过程中的专业优势，合理制定资本战略规划和年度投资规划，实现国有资本合理进退。三是制度约束，进一步约束违规投资行为，建立健全违法违规经营投资责任追究制度体系。四是资源整合，建立国有资产监督工作协同机制，进一步提高国有资产监管效能，筑牢防范国有资产流失的安全阀门。
以上转载自：搜狐网
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文章来源：国资小新 发布时间：2019-11-28
日前，国务院国资委印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。上海国有资本运营研究院对《实施意见》进行了解读。
党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。党的十九届四中全会进一步明确要求“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。那么，什么是以管资本为主？为何要推动国资监管职能向以管资本为主转型？以管资本为主的主要任务和路径措施该如何设计？
一、向以管资本为主转变的三大必要性
完善的国有资产监管体制，是国有企业改革发展的重要保障，对于发展壮大国有经济具有重要意义。在全面深化改革的今天，国有资产监管体制亦需与时俱进，按照高质量发展的要求，推动自身改革不断深化。
（一）“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发扬。
2003年国资委成立之初，便提出了“管资产与管人、管事相结合”的监管思路，逐步形成了中央、省、市三级国有资产监管体制，顺利推行了清产核资、划转重组、考核监管等活动，有效解决了国有资产多头管理、出资人权力分散、政企政资不分等问题，方向正确，监管有效，成绩显著。
历经多年改革发展，现阶段国有企业的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化经营机制等，均比十年前、二十年前发生了深刻变化。截至2018年，全国国有企业资产总额210.4万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。特别是国有控股上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%。我国国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的新阶段，传统“管人管事管资产”模式在监管内容、监管对象、监管方式等方面都迎来明显挑战和压力。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革，深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管，加快实现从管企业向管资本转变。“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发展，而非对现有管理体制的否定。“管资本”转型的目的，在于加强和完善国有资产监管，既体现了对既有改革成绩的肯定，也蕴含着向更高目标发展的改革要求。
（二）“管资本”是完善国资监管的必然选择。
混合所有制改革成为新一轮国资国企改革的重要突破口,未来的市场主体构成将呈现“纺锤型”结构，“纯国有”或“纯民营”的企业比例将不断缩减，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，将成为基本经济制度的重要实现形式。
目前在国务院国资委监管的中央企业中，混合所有制企业户数占比已达70%。除竞争性领域外，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域，混合所有制改革试点正在有序推进。
随着非公资本的引入，原有的主要针对国有独资、全资企业的管理模式明显滞后，政府将不得干预企业自主经营，股东亦不得干预企业日常运营。国资监管机构只能依据《公司法》《企业国有资产法》及公司章程，依据所投入“资本”的多少和比重，有限度地主张权利。必须通过建立健全现代企业制度，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，维护企业真正的市场主体地位。
（三）“管资本”是贯彻竞争中性原则的必然要求。
“竞争中性”（CompetitiveNeutrality）一词最初起源于澳大利亚的《希尔默报告》，后被OECD采用。
在OECD发布的《国有企业与竞争中性原则》、《竞争中性和国有企业：挑战和政策选择》等报告中，将竞争中性界定为：竞争中性意味着没有一个企业实体仅仅因为其所有权而处于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12国正式签署的TPP协议中，第17章“国有企业和指定垄断企业”提出，“确保行政部门在监管国企和私有企业时保持公允”。
面对国有企业市场化、法治化、国际化发展大趋势，面对外部不确定性因素逐步加大，国际竞争和挑战日益激烈，传统的针对境内国有企业的管理模式已经不适用于“走出去”的新要求，必须遵循市场规律，必须对接国际规则，减少行政干预，更多地通过规范公司治理来授权行权，更好地助推中国企业在世界范围获得更加公平的竞争环境。
二、以管资本为主加快职能转变的五项重点任务
如何从以管企业为主向以管资本为主转变，《实施意见》提出了四个转变：更加强调基于出资关系的监管；更加注重加强宏观战略层面的研究、规划和调控，避免“只见树木不见森林”；更多运用市场化法治化手段；按照高质量发展的要求，更好推动企业质量变革、效率变革、动力变革。
总结十八届三中全会以来的国资国企改革“1+N”政策体系构成，《实施意见》把“以管资本为主”的重点任务归纳为“管布局、管运作、管回报、管风险、管党建”五个方面。
（一）加强资本布局调控。
围绕服务国家战略和国有经济布局结构调整要求，对国有资本布局投向进行统筹规划和引导。一是要抓规划编制，按照“全国一盘棋”思路，构建全国国有资本规划体系，包括国资国企中长期战略规划、五年发展规划、三年行动计划等。二是要抓存量重组，明确功能定位和发展主业，通过战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，推动存量资本有序进退。三是要抓增量布局，通过主业管理、负面清单等方式，引导国有企业聚焦主责主业，引导国有资本服务国家战略。四是要抓资产盘活，加快处置低效无效资产，加快推动从资源、资产向资金、资本的流动和升级。
（二）提高资本运作效率。
聚焦增强活力，打造专业平台，提升资本运营的专业化水平，让国有资本在流动中实现增值。一是要发挥好国有资本投资公司的作用，以承担产业发展使命为己任，以增强国际竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力为目标，加快推动产业集聚和转型升级。二是要发挥好国有资本运营公司的作用，通过基金投资、股权运作、价值管理等，加快国有资本合理流动和保值增值。三是要提升国有资本运作的规范化、制度化水平，围绕资产和股权的投资运营全过程，建立健全基础管理制度体系，加强对国有资本重大运作事项的管控。
（三）优化资本收益管理。
发挥考核分配导向作用，完善激励约束市场机制，提高国有资本回报水平。一是要分类化监管、差异化考核，“一企一策”引导企业重点发力和业绩提升。二是要推行正向激励，健全企业收入分配机制，综合运用增量利润奖励、股权激励、分红权激励等中长期激励。三是要加强预决算管理，组织开展国有资本经营预算执行监督和绩效评价。四是要加强收益收缴，特别是加强上市公司市值管理，提高股东回报。
（四）维护国有资本安全。
明确监督职责，完善责任追究制度，全方位加强出资人监督，防止国有资产流失。一是要加强出资人监督制度建设，覆盖国资监管全部业务领域，开展制度执行落实情况的监督检查。二是要落实企业主体责任，指导企业构建完整有效的内控体系，加大对违规经营投资责任的追究力度。三是要牵头搭建协同监督工作体系，统筹出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督及社会监督等各方资源和力量，建立协同联动和会商工作机制。
（五）全面加强党的领导。
管资本就要管党建。坚持党的领导，加强党的建设，把国有资产牢牢掌握在党的手中。一是要将党的领导融入公司治理，把党的建设融入管资本的全过程、各方面。二是要指导推动企业充分发挥党委（组）领导作用、党支部战斗堡垒作用、党员先锋模范作用。三是加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作，营造风清气正的良好环境。
三、优化“管资本”转变的四种方式手段
在明确管资本的五大重点任务基础上，必须相应地调整优化国资监管方式手段，按照“明责—履职—授权—监管”的工作闭环，《实施意见》明确了优化“管资本”的方式手段。
（一）清单化：权力责任清单。
委托代理链条长、决策效率低，是制约国企发展的深层次根源。为提升委托代理效率，一个基础前提就是要厘清权责分工，明确委托代理链条上不同相关方的重点职责和履职要求。为此，国资监管部门需要按照权责法定原则，建立以管资本为主的权力和责任清单，用清单的方式，明确履职重点，厘清职责边界。这样才能确保做到该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。
（二）股东化：完善法人治理。
管资本与管企业的重大区别之一，就是要通过企业法人治理结构来履职，来充分体现出资人意志，而不是直接插手企业的具体经营行为。为此，一是要抓好章程制修订，真正让公司章程发挥“公司宪法”的作用，约束各治理主体严格依照章程行权履职。二是要抓好股东代表、董事队伍建设，特别是加快建立一支专职化、专业化外派董事队伍，通过提出提案、发表意见，把“用手投票”和“用脚投票”结合起来，有效落实出资人意志。
（三）市场化：分类授权放权。
实现从管企业向管资本转变的重要举措，就是要对传统的委托代理链条进行优化和再造，重构与管资本相适应的国有资本授权经营体制。在制定权力和责任清单的基础上，下一步就是要“一企一策”，分类授权放权。以此来赋予企业更大经营自主权，提高委托代理链条中每一个环节的自觉性、自发性、自主性。授权放权是一个体系，是一系列的契约，既不能一成不变，也不能一刀切。同时，每一项权利的授与放，都应该考虑到授权的时间跨度、授权的数量额度、授权管理的备案、核准、审批等不同方式，以及行权程序的先后顺序、行权效果的动态评估和调整等。
（四）信息化：事中事后监管。
国资监管的“放管服”是一个完整的体系，在切实减少事前审批事项的同时，需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。在此过程中，统一的实时在线信息化工作平台必不可少。能否实现信息化与监管业务的深度融合，能否搭建体现自身特色的国资监管大数据平台，将成为以管资本为主推进国资监管职能转变的重要依托所在。（上海国有资本运营研究院）
文章来源：国资委
http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588134/c12869626/content.html
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人民日报：转向“管资本”，央企活力足！
来源：国资委
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